(Un artículo de Vicente Nieves leído el 17 de septiembre de 2024 en el economista.es)
Irlanda ha sido durante décadas el 'patito feo' y 'marginado' entre las economías avanzadas que la rodean, llegando incluso a ser objeto de burla y chistes cuando se comparaba con los países de la órbita anglosajona (a la que Irlanda no pertenece por motivos culturales), sobre todo con Reino Unido. La República de Irlanda (para diferenciarla bien de Irlanda del Norte, con la que comparte isla) está situada en una latitud que ocupa la parte rica de Europa: Países Bajos, Alemania, Austria... Sin embargo, hasta bien entrados los 90, esta economía era igual o incluso más pobre que la 'atrasada' España. Belfast era mucho más importante que Dublín, mientras que Irlanda del Norte era mucho más rica e 'industrializada' que la República de Irlanda, pese a encontrarse 'conviviendo' en la misma isla. Hoy, todo es igual, solo que al revés.
En enero de 1988, The Economist publicaba un artículo titulado "Los más pobres de los ricos", junto con una encuesta sobre Irlanda y una foto de una joven mendigando en la calle. El artículo incluía un extracto de la encuesta recogida el año pasado por el North London Collegiate School en un análisis sobre Irlanda: "Tomemos una economía pequeña, abierta y ex campesina. Colóquela al lado de una mucho más grande... Infundámosle un deseo apasionado de disfrutar del mismo estilo de vida... Resultado inevitable: extravagancia, frustración, deuda. Irlanda hoy enfrenta con valentía las consecuencias de una década de endeudamiento para pagar mejores servicios públicos de los que su riqueza justificaba. Sus ciudadanos, muchos de los cuales ya han soportado seis años de ingresos reales estancados, apenas están comenzando a aceptar hasta qué punto el país tiene que cambiar... Su producto interior bruto per cápita es apenas un 64% del promedio de la Comunidad Europea", rezaba el reportaje.
Sin embargo, a partir de los 90, algo comenzó a cambiar de forma rápida. Es difícil sintetizar un fenómeno económico de tal calibre, pero se puede resumir en los siguientes factores o ingredientes: una pizca de suerte (hablar inglés y la situación geográfica ayudan mucho), audaces reformas, esfuerzo fiscal (control del gasto), impuestos bajos en un mercado grande (la UE) y las imperfecciones de la contabilidad nacional han creado una historia de éxito que se podría titular: 'el milagro económico de Irlanda'. Probablemente, por primera desde que hay registros fiables, los irlandeses son más 'ricos' que los ingleses, el eterno enemigo. No solo eso, la revolución económica que ha vivido este país en los últimos 30 años ha llevado a los irlandeses a tener el PIB per cápita más alto de Europa, al mismo tiempo que se reducía la desigualdad de renta. Esto es lo que hay detrás de una de las mayores historias de éxito económico de un país sin recursos naturales.
Hoy, aunque Irlanda no pasa por el mejor momento coyuntural, es con diferencia el país con mayor renta per cápita de Europa, mientras que Reino Unido tiene serias dificultades para crecer y se encuentra en una especie de crisis existencial desde que el país decidiera abandonar la Unión Europea en 2016, una crisis que se agravó con la pandemia del covid y que ha desembocado en una inestabilidad política permanente. Este escenario es prácticamente opuesto que el de Irlanda, donde la estabilidad política es una realidad y cuya economía fue la única del Viejo Continente que logró expandirse incluso durante el año de la pandemia, abriendo aún más la brecha de PIB per cápita con el resto de socios comunitarios.
"No es así como me habría imaginado Irlanda cuando era niño. Mis visiones mentales del país siempre fueron de pobreza y conflicto: la hambruna de la patata, los inmigrantes sin dinero que inundaron las costas estadounidenses en el siglo XIX, la sátira de Jonathan Swift, las novelas de James Joyce, los disturbios de Irlanda del Norte, etcétera. Y tan solo en 1991, el estereotipo todavía tenía algo de verdad: Irlanda tenía un PIB per cápita más bajo que la mayoría de los demás países de Europa. Pero 16 milagrosos años después, la situación se había revertido", escribía Noah Smith, analista y antiguo columnista de Bloomberg, en un análisis sobre el milagro de Irlanda publicado en una de sus notas para suscriptores.
Bajos impuestos, UE y desregulación
Irlanda tiene hoy un PIB per cápita que supera los 100.000 dólares por habitante, según los datos del Fondo Monetario Internacional (70.000 euros según Eurostat), siendo con diferencia el país más rico de la zona euro si se excluye al pequeño Luxemburgo. Según las estadísticas, los irlandeses más que duplican la renta per cápita media de la eurozona y la de Reino Unido. ¿Qué ha pasado en esos 35 años? Todos los focos se ponen habitualmente en la intensa rebaja de impuestos a las empresas que se llevó en Irlanda durante esos años. La reducción del Impuesto Sociedades desde el 50% de los 80 hasta el 12,5% de hoy ha tenido mucho que ver y por eso merece la pena explicar esta parte del milagro. Aunque la más interesante y menos conocida vendrá después.
El camino de Irlanda hacia la liberalización comenzó temprano, aunque las multinacionales y los bajos impuestos llegarían más tarde, las semillas del milagro se plantaron hace muchas décadas. Ya en los años 50, cuando Irlanda exportaba principalmente productos agrícolas, sus políticos reconocieron lo crucial que era el acceso a los mercados extranjeros. Entre los 50 y 70 se comenzaron a filtrar las políticas económicas liberales ideadas por Thomas Kenneth Whitaker (secretario de Estado y después gobernador del Banco de Irlanda) que defendía el libre comercio, algo esencial para un país pequeño que es incapaz de producir todo lo que se demanda en su interior a un precio competitivo. Un mercado desregulado y liberalizado fueron puntos clave para aprovechar al máximo la entrada en la Unión Europea en 1973, lo que permitirá a Irlanda acceder a un mercado mucho más grande sin trabas. Esto, junto a la fuerte reducción de impuestos y los incentivos fiscales para determinadas empresas (las que presentan una intensidad elevada en inversión en I+D) terminaron de allanar el terreno para la llegada masiva de empresas multinacionales. Precisamente han sido estas empresas las que han distorsionado el PIB de forma dramática.
"Las cifras del PIB irlandés se han inflado enormemente debido a que muchas empresas multinacionales han decidido ubicar sus centros regionales en el país. Como estas empresas multinacionales están ubicadas en Irlanda, los ingresos que generan aparecen en las estadísticas del PIB de Irlanda. Pero no se trata de una actividad económica real, ya que la mayor parte del dinero que generan en estos centros irlandeses se canaliza posteriormente a sus sedes centrales en el extranjero a través de dividendos", explica Matthew Cunningham, economista de Focus Economics en declaraciones a elEconomista.es. Este es, sin duda, uno de los factores que ha contribuido al milagro de Irlanda. La contabilidad nacional no es perfecta y en el caso de Irlanda queda demostrado por la enorme distorsión que generan los beneficios e inversiones de las empresas. Pero esto no es todo.
Lo cierto es que hay otros países con unos marcos fiscales iguales o más atractivos que Irlanda (Hungría, Bulgaria...) y no han conseguido los mismos resultados. Además, depurando el dato de PIB a través de varios filtros que utiliza el propio Banco de Irlanda se obtiene un indicador conocido como ingreso o renta modificada que podría equivaler al PIB per cápita sin las distorsiones de los beneficios de las multinacionales. El resultado sigue siendo el de un ingreso superior a los 50.000 euros, lo que sigue mostrando que lo de Irlanda es un milagro real.
Más allá de los bajos impuestos
"Incluso con este drástico ajuste, Irlanda sigue siendo bastante rica. Tiene 5 millones de habitantes, por lo que su PIB per cápita ajustado es de unos 54.000 dólares, aproximadamente un 16% más que el Reino Unido y por encima del de Alemania o Francia", señala Smith. Los beneficios de las multinacionales distorsionan, pero estas empresas también han generado miles de empleos de calidad que están ocupados en muchos casos por irlandeses. Esto no es casualidad. Más allá de la fiscalidad, hay otros factores que han llevado a que las empresas (y la inversión) lleguen de forma masiva a la isla.
Primero, un poco de suerte. "El milagro se debe principalmente al bajo tipo del Impuesto de Sociedades de Irlanda, pero también una población formada, que habla inglés, a que el país forma parte de la Unión Europea y la Eurozona y a la buena ubicación geográfica (zona horaria GMT entre EEUU y Europa), todos factores importantes que han hecho de Irlanda un país más rico y próspero", admite el experto de Focus Economics. El idioma o la buena situación geográfica son factores que no tienen que ver con el buen hacer de los irlandeses y que, sin duda, han influido en el milagro económico.
Además, hay otros factores menos conocidos que también jugaron un papel clave. Para analizar el éxito de la economía de Irlanda es conveniente acudir a documentos pasados en los que se analizaban las políticas que se implementaron durante esos años. Por ejemplo, un trabajo del Banco de Irlanda en colaboración con el Banco de Inglaterra de principios de los años 2000 destacaba el impacto positivo de la demografía y la mejora de la educación (hoy Irlanda aparece siempre en las primeras posiciones del informe PISA).
Los expertos que realizaron ese trabajo destacaban otros factores que generaron ciertas sinergias al combinarse con la masiva llegada de empresas multinacionales e inversión extranjera directa. Estos factores quedan resumidos de la siguiente forma: "Los beneficios de largo plazo del plan de estabilización fiscal de finales de los años 80; los fondos estructurales europeos (que se estima que contribuyeron con alrededor de 0,5 puntos porcentuales al crecimiento anual del PIB durante los años 1990); el aumento de los logros educativos mejorando el nivel de habilidades de la fuerza laboral; los cambios demográficos favorables; el continuo éxito irlandés en atraer flujos de inversión extranjera directa; y los acuerdos laborales pacíficos que llevaron a una moderación salarial", señala el documento.
El esfuerzo de la consolidación fiscal
La consolidación fiscal allanó el terreno para crear un marco atractivo para la inversión y la estabilidad. Irlanda basó la consolidación emprendida a finales de los 80 en un recorte de gasto público notable. La teoría economía señala que los recortes de gasto público tienen un efecto negativo relativamente corto, tras un par de años los niveles de producción tienden a situarse por encima de los registrados antes de la consolidación. Aunque se han visto planes que pueden llegar a generar una recesión, "también destacamos casos de austeridad expansiva en los que la economía crece muy por encima del promedio tras la introducción de los ajustes", aseguraba el prestigioso economista Alberto Alesina en una de sus últimas obras (falleció en 2020). Muchas veces, estos ajustes vienen acompañados de políticas de oferta que hacen los mercados de bienes y servicios más competitivos y eficientes, mejorando la productividad y generando más crecimiento. Este fue el caso de Irlanda y otro de los ingredientes de su receta de éxito.
En los años 80, el ratio deuda/PIB estaba fuera de control, rozando el 110% del PIB y con unos intereses elevados. Por ello, en 1987 dio comienzo una consolidación fiscal diseñada por el gobierno del Fianna Fáil. El déficit presupuestario se redujo desde el 11% del PIB en 1986 a menos del 3% del PIB en 1989. Frente a lo ocurrido con la crisis de deuda en la eurozona, esta consolidación fiscal fue expansiva: pese a los fuertes recortes y la austeridad, el crecimiento económico repuntó del -0,5% del PIB en 1986 al 6% en 1989. La consolidación fiscal se concentró en los recortes del gasto público en lugar de basarla en las subidas de impuestos. Además, Irlanda tuvo que volver a recurrir a estas políticas tras la grave crisis de 2007-2008. La isla sufrió una recesión histórica acompañada del estallido de una burbuja inmobiliaria. Pese a todo, la deuda pública se encuentra hoy por debajo del 50% del PIB.
La educación lo es todo
Por otro lado, la mejora de la educación y los mayores logros de los estudiantes (una formación más completa y elevada) se debe, al menos en parte, a cambios en la política gubernamental. La contribución más importante en los últimos treinta años fue probablemente la introducción de la educación secundaria gratuita en 1967. Pero un indicio de la importancia que se le ha dado a la política educativa en años más recientes es que entre 1926 y 1988 se aprobaron once leyes (alguna de ellas fue clave que catapultó la calidad de la educación), sin embargo, entre 1989 y 2003 el número de nuevas leyes se multiplicó por cuatro (cantidad no quiere decir calidad, pero en este caso cantidad y calidad fueron de la mano).
Entre las normas que se aprobaron destacan la ley de bienestar educativo de 2000, que aumentó la edad mínima para abandonar el sistema educativo (o hasta que los estudiantes hayan completado tres años de educación de segundo nivel), mejoras en el sistema de formación profesional y vocaciones... "En 1995 se introdujo el Programa de Certificado de Egreso Aplicado, aún más práctico, que tiene como objetivo preparar a los estudiantes para la vida adulta y laboral mediante la educación general, la formación profesional y la preparación vocacional. Fue diseñado para aquellos cuyas necesidades no estaban adecuadamente atendidas por los otros cursos y, por lo tanto, tenía como objetivo aumentar la proporción de quienes permanecían en la educación", aseguran en el documento del banco central.
A todo lo anterior hay que sumarle el 'dulce' momento de la demografía. Irlanda ha contado durante estos años con una vasta población en edad de trabajar (factor trabajo que produce) frente a una escasa población pasiva (niños, jubilados...), que consumen más recursos de los que producen. Esto ha generado una situación idónea para la economía. "La tasa de desempleo en Irlanda cayó desde el 15,6% en 1994 al 6,2% en 2003 (hoy es del 4,7%) ... Este trabajo concluye que hasta una cuarta parte de la disminución del desempleo refleja el rápido aumento del nivel educativo de la población, ya que los más educados tienden a tener tasas de desempleo más bajas. El efecto sobre la tasa de empleo ha sido aún mayor: hasta dos tercios de su aumento se debe a la educación".
Los expertos del Banco de Irlanda concluyen que los cambios demográficos han contribuido también, pero han sido mucho menos importantes: "Se estima que el aumento de las habilidades de la fuerza laboral, que refleja en gran medida el aumento de los estándares educativos, ha incrementado el crecimiento del producto potencial en 1 punto porcentual por año. Si se suma el efecto del aumento de las horas trabajadas asociado con el aumento del empleo (que, según sostenemos, puede reflejar en gran medida el aumento de los estándares educativos), la contribución total del mayor insumo laboral aumenta a 2,1 puntos porcentuales", señala el documento del Banco de Irlanda.
"Irlanda ha hecho muchas cosas para provocar lo que hoy se denomina como un milagro económico: liberalizó su política comercial, desreguló su economía, redujo los impuestos, creó un clima favorable para los negocios y atrajo a un montón de inmigrantes cualificados, pero también fomentó la industria manufacturera, trató de promover la innovación interna e invirtió fuertemente en educación. Irlanda hizo todo eso y, de alguna manera, funcionó", señala Noah Smith al final de su análisis.
Con todo, Irlanda es hoy el país más rico de Europa, tiene una tasa de paro del 4,3%, una inflación del 1,7%, una deuda pública sobre PIB del 42% (frente al más del 100% de países como Reino Unido, Francia o España). Además, Irlanda tiene un sistema educativo que funciona. El último informe PISA reveló que los estudiantes de Irlanda están mejor formados en matemáticas, lectura y ciencias que la media de la UE y la OCDE. "El éxito de Irlanda es notable, ya que ha reducido la brecha en el rendimiento en matemáticas entre el 25% superior y el 25% inferior de los estudiantes en términos de estatus socioeconómico. En lectura, Irlanda sobresalió por encima de otros 75 países, quedando solo por detrás de Singapur", aseguraban desde la Comisión Europea en un artículo que analizaba el éxito irlandés.
Sin tener los impuestos muy bajos fuese el único ingrediente del milagro irlandés, entonces cualquier país del mundo podría ser rico: solo tendría que calcar el marco fiscal de Irlanda o incluso 'mejorarlo' para atraer a las empresas que ya se encuentran en la isla. Lo cierto es que el milagro de Irlanda es la consecuencia de una larga combinación de factores que han llevado a este pequeño país a protagonizar una de las historias de mayor éxito económico del mundo.
