(Un artículo de Vicente
Nieves leído el 17 de septiembre de 2024 en el
economista.es)
Irlanda ha sido durante décadas el 'patito feo' y 'marginado'
entre las economías avanzadas que la rodean, llegando incluso a
ser objeto de burla y chistes cuando se comparaba con los países
de la órbita anglosajona (a la que Irlanda no pertenece por
motivos culturales), sobre todo con Reino Unido. La República de
Irlanda (para diferenciarla bien de Irlanda del Norte, con la
que comparte isla) está situada en una latitud que ocupa la
parte rica de Europa: Países Bajos, Alemania, Austria... Sin
embargo, hasta bien entrados los 90, esta economía era igual
o incluso más pobre que la 'atrasada' España. Belfast era
mucho más importante que Dublín, mientras que Irlanda del Norte
era mucho más rica e 'industrializada' que la República de
Irlanda, pese a encontrarse 'conviviendo' en la misma isla. Hoy,
todo es igual, solo que al revés.
En enero de 1988, The Economist publicaba un artículo
titulado "Los más pobres de los ricos", junto con una
encuesta sobre Irlanda y una foto de una joven mendigando en la
calle. El artículo incluía un extracto de la encuesta recogida
el año pasado por el North London Collegiate School en
un análisis sobre Irlanda: "Tomemos una economía pequeña,
abierta y ex campesina. Colóquela al lado de una mucho más
grande... Infundámosle un deseo apasionado de disfrutar del
mismo estilo de vida... Resultado inevitable: extravagancia,
frustración, deuda. Irlanda hoy enfrenta con valentía las
consecuencias de una década de endeudamiento para pagar mejores
servicios públicos de los que su riqueza justificaba. Sus
ciudadanos, muchos de los cuales ya han soportado seis años de
ingresos reales estancados, apenas están comenzando a aceptar
hasta qué punto el país tiene que cambiar... Su producto
interior bruto per cápita es apenas un 64% del promedio de la
Comunidad Europea", rezaba el reportaje.
Sin embargo, a partir de los 90, algo comenzó a cambiar de
forma rápida. Es difícil sintetizar un fenómeno económico de tal
calibre, pero se puede resumir en los siguientes factores o
ingredientes: una pizca de suerte (hablar inglés y la situación
geográfica ayudan mucho), audaces reformas, esfuerzo fiscal
(control del gasto), impuestos bajos en un mercado grande (la
UE) y las
imperfecciones de la contabilidad nacional han creado una
historia de éxito que se podría titular: 'el milagro económico
de Irlanda'. Probablemente, por primera desde que hay registros
fiables, los irlandeses son más 'ricos' que los ingleses, el
eterno enemigo. No solo eso, la revolución económica que ha
vivido este país en los últimos 30 años ha llevado a los
irlandeses a tener el PIB per cápita más alto de Europa, al
mismo tiempo que se reducía la desigualdad de renta. Esto es lo
que hay detrás de una de las mayores historias de éxito
económico de un país sin recursos naturales.
Hoy, aunque Irlanda
no pasa por el mejor momento coyuntural, es con diferencia
el país con mayor renta per cápita de Europa, mientras
que Reino Unido tiene serias dificultades para crecer y se
encuentra en una especie de crisis existencial desde que el país
decidiera abandonar la Unión Europea en 2016, una crisis que se
agravó con la pandemia del covid y que ha desembocado en una
inestabilidad política permanente. Este escenario es
prácticamente opuesto que el de Irlanda, donde la estabilidad
política es una realidad y cuya economía fue la única del Viejo
Continente que logró expandirse incluso durante el año de la
pandemia, abriendo aún más la brecha de PIB per cápita con el
resto de socios comunitarios.
"No es así como me habría imaginado Irlanda cuando era niño.
Mis visiones mentales del país siempre fueron de pobreza y
conflicto: la hambruna de la patata, los inmigrantes sin dinero
que inundaron las costas estadounidenses en el siglo XIX, la
sátira de Jonathan Swift, las novelas de James Joyce, los
disturbios de Irlanda del Norte, etcétera. Y tan solo en 1991,
el estereotipo todavía tenía algo de verdad: Irlanda tenía un
PIB per cápita más bajo que la mayoría de los demás países de
Europa. Pero 16 milagrosos años después, la situación se había
revertido", escribía Noah Smith, analista y antiguo
columnista de Bloomberg, en un análisis sobre el milagro
de Irlanda publicado en una de sus notas para suscriptores.
Bajos impuestos, UE y desregulación
Irlanda tiene hoy un PIB per cápita que supera los 100.000
dólares por habitante, según los datos del Fondo Monetario
Internacional (70.000 euros según Eurostat), siendo con
diferencia el país más rico de la zona euro si se excluye al
pequeño Luxemburgo. Según las estadísticas, los irlandeses más
que duplican la renta per cápita media de la eurozona y la de
Reino Unido. ¿Qué ha pasado en esos 35 años? Todos los
focos se ponen habitualmente en la intensa rebaja de impuestos a
las empresas que se llevó en Irlanda durante esos años. La
reducción del Impuesto Sociedades desde el 50% de los 80 hasta
el 12,5% de hoy ha tenido mucho que ver y por eso merece la pena
explicar esta parte del milagro. Aunque la más interesante y
menos conocida vendrá después.
El camino de Irlanda hacia la liberalización comenzó temprano,
aunque las multinacionales y los bajos impuestos llegarían más
tarde, las semillas del milagro se plantaron hace muchas
décadas. Ya en los años 50, cuando Irlanda exportaba
principalmente productos agrícolas, sus políticos reconocieron
lo crucial que era el acceso a los mercados extranjeros. Entre
los 50 y 70 se comenzaron a filtrar las políticas económicas
liberales ideadas por Thomas Kenneth Whitaker (secretario de
Estado y después gobernador del Banco de Irlanda) que defendía
el libre comercio, algo esencial para un país pequeño que es
incapaz de producir todo lo que se demanda en su interior
a un precio competitivo. Un mercado desregulado y liberalizado
fueron puntos clave para aprovechar al máximo la entrada en la
Unión Europea en 1973, lo que permitirá a Irlanda acceder a un
mercado mucho más grande sin trabas. Esto, junto a la fuerte
reducción de impuestos y los incentivos fiscales para
determinadas empresas (las que presentan una intensidad elevada
en inversión en I+D) terminaron de allanar el terreno para la
llegada masiva de empresas multinacionales. Precisamente han
sido estas empresas las que han distorsionado el PIB de forma
dramática.
"Las cifras del PIB irlandés se han inflado enormemente debido
a que muchas empresas multinacionales han decidido ubicar sus
centros regionales en el país. Como estas empresas
multinacionales están ubicadas en Irlanda, los ingresos que
generan aparecen en las estadísticas del PIB de Irlanda. Pero no
se trata de una actividad económica real, ya que la mayor parte
del dinero que generan en estos centros irlandeses se canaliza
posteriormente a sus sedes centrales en el extranjero a través
de dividendos", explica Matthew Cunningham, economista de
Focus Economics en declaraciones a elEconomista.es.
Este es, sin duda, uno de los factores que ha contribuido al
milagro de Irlanda. La contabilidad nacional no es perfecta
y en el caso de Irlanda queda demostrado por la enorme
distorsión que generan los beneficios e inversiones de las
empresas. Pero esto no es todo.
Lo cierto es que hay otros países con unos marcos fiscales
iguales o más atractivos que Irlanda (Hungría, Bulgaria...) y no
han conseguido los mismos resultados. Además, depurando el dato
de PIB a través de varios filtros que utiliza el propio Banco de Irlanda se obtiene un indicador
conocido como ingreso o renta modificada que podría
equivaler al PIB per cápita sin las distorsiones de los
beneficios de las multinacionales. El resultado sigue siendo el
de un ingreso superior a los 50.000 euros, lo que sigue
mostrando que lo de Irlanda es un milagro real.
Más allá de los bajos impuestos
"Incluso con este drástico ajuste, Irlanda sigue siendo
bastante rica. Tiene 5 millones de habitantes, por lo que su
PIB per cápita ajustado es de unos 54.000 dólares,
aproximadamente un 16% más que el Reino Unido y por encima
del de Alemania o Francia", señala Smith. Los beneficios de las
multinacionales distorsionan, pero estas empresas también han
generado miles de empleos de calidad que están ocupados en
muchos casos por irlandeses. Esto no es casualidad. Más allá de
la fiscalidad, hay otros factores que han llevado a que las
empresas (y la inversión) lleguen de forma masiva a la isla.
Primero, un poco de suerte. "El milagro se debe
principalmente al bajo tipo del Impuesto de Sociedades de
Irlanda, pero también una población formada, que habla inglés, a
que el país forma parte de la Unión Europea y la Eurozona y a la
buena ubicación geográfica (zona horaria GMT entre EEUU y
Europa), todos factores importantes que han hecho de Irlanda un
país más rico y próspero", admite el experto de Focus Economics.
El idioma o la buena situación geográfica son factores que no
tienen que ver con el buen hacer de los irlandeses y que, sin
duda, han influido en el milagro económico.
Además, hay otros factores menos conocidos que también jugaron
un papel clave. Para analizar el éxito de la economía de Irlanda
es conveniente acudir a documentos pasados en los que se
analizaban las políticas que se implementaron durante esos años.
Por ejemplo, un trabajo del Banco de Irlanda en colaboración con
el Banco de Inglaterra de principios de los años 2000 destacaba
el impacto positivo de la demografía y la mejora de la educación
(hoy Irlanda aparece siempre en las primeras posiciones del
informe PISA).
Los expertos que realizaron ese trabajo destacaban otros
factores que generaron ciertas sinergias al combinarse con la
masiva llegada de empresas multinacionales e inversión
extranjera directa. Estos factores quedan resumidos de la
siguiente forma: "Los beneficios de largo plazo del plan de
estabilización fiscal de finales de los años 80; los fondos
estructurales europeos (que se estima que contribuyeron con
alrededor de 0,5 puntos porcentuales al crecimiento anual del
PIB durante los años 1990); el aumento de los logros educativos
mejorando el nivel de habilidades de la fuerza laboral; los
cambios demográficos favorables; el continuo éxito irlandés en
atraer flujos de inversión extranjera directa; y los acuerdos
laborales pacíficos que llevaron a una moderación salarial",
señala el documento.
El esfuerzo de la consolidación fiscal
La consolidación fiscal allanó el terreno para crear un
marco atractivo para la inversión y la estabilidad.
Irlanda basó la consolidación emprendida a finales de los 80 en
un recorte de gasto público notable. La teoría economía señala
que los recortes de gasto público tienen un efecto negativo
relativamente corto, tras un par de años los niveles de
producción tienden a situarse por encima de los registrados
antes de la consolidación. Aunque se han visto planes que pueden
llegar a generar una recesión, "también destacamos casos de
austeridad expansiva en los que la economía crece muy por encima
del promedio tras la introducción de los ajustes", aseguraba el
prestigioso economista Alberto Alesina en una de sus últimas
obras (falleció en 2020). Muchas veces, estos ajustes
vienen acompañados de políticas de oferta que hacen los mercados
de bienes y servicios más competitivos y eficientes, mejorando
la productividad y generando más crecimiento. Este fue el caso
de Irlanda y otro de los ingredientes de su receta de éxito.
En los años 80, el ratio deuda/PIB estaba fuera de control,
rozando el 110% del PIB y con unos intereses elevados. Por ello,
en 1987 dio comienzo una consolidación fiscal diseñada por el
gobierno del Fianna Fáil. El déficit presupuestario se
redujo desde el 11% del PIB en 1986 a menos del 3% del PIB en
1989. Frente a lo ocurrido con la crisis de deuda en la
eurozona, esta consolidación fiscal fue expansiva: pese
a los fuertes recortes y la austeridad, el crecimiento
económico repuntó del -0,5% del PIB en 1986 al 6% en 1989. La
consolidación fiscal se concentró en los recortes del gasto
público en lugar de basarla en las subidas de impuestos. Además,
Irlanda tuvo que volver a recurrir a estas políticas tras la
grave crisis de 2007-2008. La isla sufrió una recesión histórica
acompañada del estallido de una burbuja inmobiliaria. Pese a
todo, la deuda pública se encuentra hoy por debajo del 50% del
PIB.
La educación lo es todo
Por otro lado, la mejora de la educación y los mayores
logros de los estudiantes (una formación más completa y
elevada) se debe, al menos en parte, a cambios en la política
gubernamental. La contribución más importante en los últimos
treinta años fue probablemente la introducción de la educación
secundaria gratuita en 1967. Pero un indicio de la importancia
que se le ha dado a la política educativa en años más recientes
es que entre 1926 y 1988 se aprobaron once leyes (alguna de
ellas fue clave que catapultó la calidad de la educación), sin
embargo, entre 1989 y 2003 el número de nuevas leyes se
multiplicó por cuatro (cantidad no quiere decir calidad, pero en
este caso cantidad y calidad fueron de la mano).
Entre las normas que se aprobaron destacan la ley de bienestar
educativo de 2000, que aumentó la edad mínima para abandonar el
sistema educativo (o hasta que los estudiantes hayan completado
tres años de educación de segundo nivel), mejoras en el sistema
de formación profesional y vocaciones... "En 1995 se introdujo
el Programa de Certificado de Egreso Aplicado, aún más práctico,
que tiene como objetivo preparar a los estudiantes para la vida
adulta y laboral mediante la educación general, la formación
profesional y la preparación vocacional. Fue diseñado
para aquellos cuyas necesidades no estaban adecuadamente
atendidas por los otros cursos y, por lo tanto, tenía como
objetivo aumentar la proporción de quienes permanecían en la
educación", aseguran en el documento del banco central.
A todo lo anterior hay que sumarle el 'dulce' momento de la
demografía. Irlanda ha contado durante estos años con una vasta
población en edad de trabajar (factor trabajo que produce)
frente a una escasa población pasiva (niños, jubilados...), que
consumen más recursos de los que producen. Esto ha generado una
situación idónea para la economía. "La tasa de desempleo en
Irlanda cayó desde el 15,6% en 1994 al 6,2% en 2003 (hoy es
del 4,7%) ... Este trabajo concluye que hasta una cuarta
parte de la disminución del desempleo refleja el rápido aumento
del nivel educativo de la población, ya que los más educados
tienden a tener tasas de desempleo más bajas. El efecto sobre la
tasa de empleo ha sido aún mayor: hasta dos tercios de su
aumento se debe a la educación".
Los expertos del Banco de Irlanda concluyen que los cambios
demográficos han contribuido también, pero han sido mucho menos
importantes: "Se estima que el aumento de las habilidades de la
fuerza laboral, que refleja en gran medida el aumento de los
estándares educativos, ha incrementado el crecimiento del
producto potencial en 1 punto porcentual por año. Si se suma el
efecto del aumento de las horas trabajadas asociado con el
aumento del empleo (que, según sostenemos, puede reflejar en
gran medida el aumento de los estándares educativos), la
contribución total del mayor insumo laboral aumenta a 2,1
puntos porcentuales", señala el documento del Banco de Irlanda.
"Irlanda ha hecho muchas cosas para provocar lo que hoy se
denomina como un milagro económico: liberalizó su política
comercial, desreguló su economía, redujo los impuestos, creó un
clima favorable para los negocios y atrajo a un montón de
inmigrantes cualificados, pero también fomentó la industria
manufacturera, trató de promover la innovación interna e
invirtió fuertemente en educación. Irlanda hizo todo eso y, de
alguna manera, funcionó", señala Noah Smith al final de su
análisis.
Con todo, Irlanda es hoy el país más rico de Europa, tiene una
tasa de paro del 4,3%, una inflación del 1,7%, una deuda pública
sobre PIB del 42% (frente al más del 100% de países como Reino
Unido, Francia o España). Además, Irlanda tiene un sistema
educativo que funciona. El último informe PISA reveló que los
estudiantes de Irlanda están mejor formados en matemáticas,
lectura y ciencias que la media de la UE y la OCDE. "El
éxito de Irlanda es notable, ya que ha reducido la brecha en el
rendimiento en matemáticas entre el 25% superior y el 25%
inferior de los estudiantes en términos de estatus
socioeconómico. En lectura, Irlanda sobresalió por encima de
otros 75 países, quedando solo por detrás de Singapur",
aseguraban desde la Comisión Europea en un artículo que
analizaba el éxito irlandés.
Sin tener los impuestos muy bajos fuese el único ingrediente
del milagro irlandés, entonces cualquier país del mundo podría
ser rico: solo tendría que calcar el marco fiscal de Irlanda o
incluso 'mejorarlo' para atraer a las empresas que ya se
encuentran en la isla. Lo cierto es que el milagro de
Irlanda es la consecuencia de una larga combinación de
factores que han llevado a este pequeño país a
protagonizar una de las historias de mayor éxito económico del
mundo.
